中国时报19日报道，两国论的出现，有其特定的环境背景。由于美国总统柯林顿发表「三不」立场，学者提出「中程协议」构想，加上中共联美、日等国打压台湾的「大国外交」日见成效，我国政府感到已逐渐被迫滑向中共的「一个中国」陷阱，自己的主权国家地位与空间似乎正在国际间流失，两岸政治谈判压力愈来愈大。于是，深受李登辉信赖的新生代幕僚－国安会谘询委员蔡英文与张荣丰、总统府副秘书长林碧昭，便和台大、政大、台经院等多位法政学者组成了一个小组，研究如何「强化中华民国主权国家地位」。

修宪修法再废除国统纲领

在研究期间，蔡英文曾远赴美国、日本、义大利等地，与知名国际法学者访谈，就台湾如何从法律面突破国际困境征询意见。研究小组定期直接向李总统提出报告，李总统也曾在官邸宴请小组成员。由于蔡英文、张荣丰及林碧昭都能直接接触李登辉，因此国安会秘书长殷宗文虽然知道有这个小组，但对详细研究内容，却还隔了一层。

经过一年左右的研究，八十八年五月完成了一份研究案，其结论是：必须将两岸定位为国家对国家的关系，才能走出中共「一个中国」的框架。而立论依据，是一九九一年修宪已将宪法的地域效力限缩在台湾，并承认中华人民共和国在大陆统治权的合法性，民意机关也仅从台湾人民中选出。一九九二年修宪进一步将总统、副总统改为台湾人民直接选举，并在一九九五年完成首次总统直接民选，使所建构的国家机关只代表台湾人民，国家权力统治的正当性也只来自台湾人民的授权。因此从一九九一年修宪以来，两岸就是国家与国家的关系。至于「特殊的国与国关系」一词，当时并未出现在研究案中。

该案也明确规划了以低调、渐进的方式，分阶段落实「两国论」的步骤。包括了修宪、修法、废除国统纲领。在修宪部分，建议方案之一，是冻结宪法第四条「中华民国领土，依其固有之疆域，非经国民大会之决议，不得变更之。」另订增修条文「中华民国领土为本宪法有效实施地区，宪法第四条不适用」代之。

在修法部分，则将所有法律中之「自由地区」、「台湾地区」、「大陆地区」等名词改为「中华民国」与「中华人民共和国」。宪法增修条文亦依同样原则修正。

至于以「统一」为目标的国统纲领，则先弱化再废除。研究案中建议不再用「统一」两字，改用「终局解决」四字，提出「统一不是唯一选项」论调。作法则分成几个阶段：先「少提」，然后「不提」，再慢慢公开「新思维」，最后废除国统纲领，另以「两岸纲领」取代。而「两岸纲领」的进程、条件与内容，这份研究案中也作了具体规划。

研究案更检讨了当时的大陆政策，包括建议以后不要讲「一个中国」、「一个中国就是中华民国」、「一个中国就是『一中各表』」，不要再说「一个分治的中国」、「一国两府」、「中华民国自一九一二年以来即存在」、「台湾是中国的一部分，大陆也是中国的一部分」，并且也要少提波茨坦宣言及开罗宣言。

李登辉宣告终止动员戡乱时期时，是承认中华民国治权不及于中国大陆，但并未放弃对中国大陆的主权及未来的统一目标。而基本上，两国论则是放弃了对中国大陆的主权宣告，也不再以统一为国家目标。简而言之，就是中华民国与中华人民共和国对等共存于台海两岸，台湾不是中国的一部分，并以此新基础来推动两岸政治谈判，开创两岸关系新局。

发布之前原打算广泛谘商

李登辉对研究报告相当认同，在「台湾的主张」一书中，他曾透露希望与国际法学者好好讨论中华民国地位，想谈的便是「两国论」主张。不过，研究案中的修宪、修法、废国统纲领等建议，李总统觉得牵动层面太广，得好几年才能做好。于是，他决定原则接受研究案的论点，挑一个时机以「陈述事实」方式对两岸作出新的定位，也为未来的大陆政策定了调，但暂时不要把动作做得太大，宪法、法律及国统纲领都先不去动。

至此，李登辉已经动用元首权，作出采行「两国论」的政策决定了。但发布时机，则还需要研究。九月是联合国大会期间，两岸关系通常紧绷，不适合提出新主张。再晚，总统选战就要开打了，辅选之不暇，也不宜再提两岸问题。而且高层获得讯息，中共国家主席江泽民会在十月一日国庆时宣布，海协会会长汪道涵访台时，将展开台湾回归的政治谈判。因此为了替中华民国主权地位建立一个安全网，必须及早对两岸关系重新定位。选来选去，觉得还是七月最适合。

直到此时，「两国论」都还只存在于几位幕僚及李登辉之间，国安会不曾正式讨论其研究结论，政府相关部会更不曾交换意见，甚至连殷宗文也没看过整个研究案。不过，陆委会主委苏起七月初要赴美参加国建联谊会，为免他措手不及，蔡英文及张荣丰在他行前特别作了场简报。不过，简报内容较为简略，也没提修宪等事项。

而这是苏起第一次听到这个案子，当时他大吃一惊，觉得此事非常严重，但他并不知道决策已定，以为只是一般的研究案。因此，他虽然不赞成，倒只建议研究小组要评估可能的冲击，并且要广泛谘商，至少政府内部要深入交换意见，等他从美国回来之后大家再好好谈谈。蔡英文与张荣丰也赞成，随后敲定了七月十七、十八日的周末假期，在鸿禧订下十二间房，让相关官员来脑力激荡一番。

事态严重只好打住先救火

但议论未行，李登辉的话就已经先出口了。七月初，「德国之音」有两位记者来台，定于九日上午专访李总统。专访前一晚，李总统审阅对方事先提出的问题和新闻局的答复拟稿。第一题就问到北京视台湾为「叛离的一省」。李登辉对答复拟稿很不满意，当时手边正好有两国论的研究报告，就决定借此场合发表。大笔一挥，□掉了原拟稿，自己依报告写下一大段答复。为了缓和冲击，在两岸是国家与国家关系之外，再加上了「至少是特殊的国与国关系」，第二天便在专访时正式提出。

这当然引起轩然大波，但由于李登辉发布的过程近似临时起意，相关部会没来得及协商，所以连外交部、新闻局等政府首长都不知道究竟出了什么事，更不明白大陆政策到底跑到那里去了。十日才回国的苏起同样丈二金刚，面对记者的询问只能推说等上班了再说。

十二日上午，殷宗文在国安会召开高层会议，蔡英文等人此时才把强化中华民国主权国家地位研究报告作了完整报告。会中分为两派立场，殷宗文、辜振甫及苏起三人反对脱离「一个中国」的「特殊的国与国关系」，力主回归「一中各表」，其他人则支持新的两岸定位。

至于对冲击的事前评估，蔡英文及张荣丰在会中表示曾作周延评估，而其评估结果，是汪道涵不一定不来－即使不来也没关系，中共不会因此而打台湾，美国也不会反对。总而言之，就是不会有太多负面影响。然而，事实很明显，不只国内哗然、中共跳脚，美国也勃然大怒。这大概是第一次，台湾把敌人和朋友全得罪了。

情势紧急，会中决议由陆委会出面善后，苏起于是在当天下午举行记者会。他勉力把「特殊的国与国关系」和原有的「一个中国」政策挂上钩，但在会中提到对「一个中国」的说法感到失望，却又引发了更激烈的争议。而在这段期间，林碧昭也曾私下向媒体作背景说明，强调这是一次态度积极的政策调整，李总统有意以国家对国家的两岸新定位，大步展开两岸政治谈判。这些讯息见诸报端，让「两国论」风波愈演愈烈。

事情一闹大，外界开始质疑决策过程。总统府于是宣布，这是由「加强中华民国主权国家地位研究小组」审慎研究一年的结果。而且为了壮声势，把总统府秘书长黄昆辉、资政丁懋时及殷宗文等人都列入，以掩饰其实只是几位新生代幕僚和李登辉之间的决定。而由于未经协调，各部会仍然搞不清楚政策，新闻局为外籍记者准备的说帖临时撤回，甚至连「特殊的国与国关系」之英译也乱成一团。

美国政府对此事极不谅解，因为台湾既需要美国保护，如此重大的政策调整竟不先行知会。当时两岸军机起降频繁，台海山雨欲来，美国于是向两岸分别提出照会，而且还罕见地予以公开。除了以叫停一个军事访问团等方式惩罚台湾外，美方也建议我国撤换苏起，以化解两岸紧绷局势。但李登辉倒是替苏起扛起了压力，不同意换人。

在内外情势皆不利下，「特殊的国与国关系」不得不退让，但怎么退、退到那里，又隐隐有一番路线拉锯。陆委会在八月发表说帖呼吁两岸回到「一中各表」共识，却被总统府高层批判为「失去李总统原味」。不过，两岸关系倒是得以渐趋缓和，而柯林顿总统也提出了「一个中国、和平解决、两岸对话」的三支柱说。

其实，在接受「德国之音」专访时，李登辉一点也没想把事情闹得这么大，以为只是把存在已久的一个法律事实讲出来而已。所以对后来的轩然大波，他也觉得很意外。问题出在那里？回顾整个争议过程，一位了解内幕的人士指出：「顺序弄错了啦！」

原来，两国论是有一道一道步骤的。例如修宪时，以隐讳的「宪法有效实施范围」代替赤裸裸的「台澎金马」，在大家不会注意到的情况下作国家定位的根本变革。对国统纲领也是逐渐弱化稀释，然后再以两岸纲领取而代之。一步一步地做，每一步都小到似乎不成为被指责的理由，也不会引起注意，但日积月累下来，就做成了「两国」的既成事实，届时要不要作政策宣示都不重要了。结果，苏起和林碧昭讲话坦白了点，把本想默默、慢慢做的事，先敲锣打鼓地亮了出来。步骤一乱，事情一闹大，当然就只好打住先救火再说。

到十月十日的国庆文告里，李总统已经回到「一中各表」的立场了。不过，「特殊的国与国关系」终究出了口，也为两岸关系重新定了调。一个如此重大的决策，事前未广泛谘询，相关部会未充分沟通，冲击评估又脱离现实，竟然就成为我国数十年来最重大的一项政策。而这，充分展现了李登辉的行事风格。

李虽下台两国论影响深远

持平而论，不管是李登辉还是研究小组成员，出发点都是为了维护及争取台湾的利益。当「一个中国」的路愈走愈窄、愈走愈趋近中共所设定的框架时，跳出来另外开路，也不失一种创造生存空间的选择。深入探究，台湾会失去对既有一中路线的信心，其实强硬打压台湾的中共与无视台湾利益的美国，都要负相当责任。然而国际现实不能只谈法律面，一个如此重大的政策转变，不仅应该多听取不同意见，也应该先与美国沟通。而期望神不知鬼不觉地调整大陆政策，也根本昧于当前现实。

现在，李登辉已经下台，两国论却未必随之而去。李登辉是否曾把这份研究案传承给陈水扁，外界无从得知。但当时研究小组的要角蔡英文、张荣丰分别出任陆委会主委与国安会副秘书长，都是陈水扁最重要的大陆政策掌舵者。而新政府上台后，决策体系内便几乎再也没有能勉强拉住脱缰政策的不同声音。与其把焦点放在新政府还提不提两国论，不如仔细看看，当前的两岸政策，到底有多少是两国论的未竟工程？(http://renminbao.com)

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